COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos
Referencia: Expediente CJU-1508.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 29 de octubre de 2020[1], Mery Cubides Saavedra por intermedio de apoderado, promovió proceso ejecutivo contra el departamento de Boyacá y la Secretaría de Educación de ese ente territorial. La obligación cuyo cobro se pretende, está contenida en el Decreto Nacional 1171 de 2004[2] y los Decretos Departamentales 1399 del 2008[3] y 181 de 2010[4]. En concreto, la demandante solicitó librar mandamiento de pago por la suma de $1.238.091, más los intereses moratorios. Indicó que esta pretensión corresponde a la bonificación reconocida a los docentes que desempeñan sus funciones en áreas rurales de difícil acceso.[5]
La demandante afirmó que, entre los años 2005 y 2007, trabajó como docente en el establecimiento educativo San José de la Florida, ubicado en Zetaquira (Boyacá). Agregó que, tanto el municipio como la institución educativa están incluidas en el Decreto 181 de 2010 [p]or el cual se determinan las áreas rurales de difícil acceso para los años 2005, 2006,2007 y las instituciones educativas ubicadas en ellas ( ). Por lo expuesto, reclama ejecutivamente su derecho a la bonificación correspondiente al 15% sobre la asignación básica mensual devengada en los años 2005 a 2007.
2. La demanda fue repartida al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja. Mediante Auto del 13 de diciembre de 2020[6], ese despacho negó el mandamiento ejecutivo. Indicó que las normas que regularon el reconocimiento de la bonificación del 15% por laborar el (sic) zonas de difícil acceso para los años 2005 y 2007, en conjunto con los certificados laborales y resoluciones allegadas no constituyen título ejecutivo en contra del Departamento de Boyacá[7].
3. La decisión fue recurrida por el apoderado de la demandante. Mediante Auto del 12 de abril de 2021[8], el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja resolvió no reponer la decisión y concedió el recurso de apelación.
4. El Tribunal Administrativo de Boyacá, con Auto del 1° de julio de 2021[9], declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales de Tunja. Sostuvo que, de acuerdo con el artículo 297.4[10] del CPACA la jurisdicción de lo contencioso administrativo, solo conoce de los procesos ejecutivos cuyo título tenga origen en actos administrativos derivados de contratos estatales o de la actividad contractual. Asimismo, indicó que según la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura los procesos ejecutivos provenientes de actos administrativos que versen sobre una acreencia laboral reconocida no son de conocimiento de esta jurisdicción, sino de la ordinaria laboral[11].
5. Efectuada la remisión, el asunto fue repartido al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja. Mediante Auto del 2 de septiembre de 2021[12], esa autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó enviar el expediente a la Corte Constitucional. Consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer del proceso debido a que: (i) las partes del litigio tienen naturaleza pública; y, (ii) de acuerdo con el artículo 104 del CPACA[13], los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que estén involucradas las entidades públicas son competencia de esa jurisdicción.
6. El 4 de octubre de 2021, mediante correo electrónico, la secretaría del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja remitió el expediente a la Corte Constitucional[14].
7. El 24 de mayo de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora[15].
8. El 26 de mayo de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[16], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta.[17]
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[18]
2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[19].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[20] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[23].
4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Tribunal Administrativo de Boyacá), y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja).
(ii) Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso ejecutivo promovido por Mery Cubides Saavedra contra del departamento de Boyacá y la Secretaría de Educación de ese ente territorial. El propósito de la demanda es que se libre mandamiento de pago a favor de la actora con fundamento en la obligación contenida en el Decreto Nacional 1171 de 2004 y los Decretos Departamentales 1399 del 2008 y 181 de 2010.
(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Tribunal Administrativo de Boyacá sostuvo que el título que se pretende ejecutar no está dentro de los contemplados en el artículo 297.4 de la Ley 1437 de 2011. Por tal razón, el conocimiento de la demanda corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. De otra, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, indicó que, debido a que la naturaleza pública de las partes es competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo en términos del artículo 104 del CPACA.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja. Para ello, (i) reiterará la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de asuntos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos, y, (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer de asuntos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[24]
6. Mediante Auto 613 de 2021[25], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que la competencia de los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procesos ejecutivos está asignada por el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, donde se establece que esta conoce de los procesos ejecutivos derivados de: (i) condenas impuestas a la administración; (ii) conciliaciones aprobadas; (iii) laudos arbitrales; y (iv) contratos celebrados con entidades estatales. Por tal razón, en materia de procesos ejecutivos originados en actos administrativos en los que se pretenda el cobro de obligaciones derivadas de relaciones de trabajo o seguridad social, se activa la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.
7. En efecto, la Corte señaló que, cuando el conflicto versa sobre demandas ejecutivas en las que se pretende el pago de acreencias laborales reconocidas en actos administrativos, la jurisdicción competente es la ordinaria en su especialidad laboral, de conformidad con los artículos 12[26] de la Ley 270 de 1996 y 2.5[27] y 100[28] del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Esto, por cuanto el artículo 104.6 del CPACA delimita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al conocimiento de cargas crediticias impuestas mediante sentencia emanada de autoridad contencioso administrativa o de un contrato estatal.
8. En ese sentido se fijó la siguiente regla de decisión: [c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias derivadas de una relación de trabajo, reconocidas en actos administrativos. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Por lo tanto, con fundamento en el Auto 613 de 2021, se fijó la siguiente regla: Tal como lo expresó esta Corporación en el Auto 613 de 2021, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social es competente para conocer demandas ejecutivas en las que se pretende el pago de acreencias laborales reconocidas en actos administrativos, en virtud del Artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el numeral 5 del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.
10. Finalmente, mediante Auto 509 de 2022[29], esta Corporación sostuvo que, en materia de procesos ejecutivos que busquen cobrar acreencias laborales reconocidas en actos administrativos, el contenido normativo del artículo 104.6 del CPACA permite concluir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para resolver este tipo de controversias, indistintamente de la clase de vinculación del servidor, puesto que dicha disposición establece una cláusula expresa de conocimiento de asuntos ejecutivos que se rige por la naturaleza del proceso y no por las condiciones laborales específicas del accionante, como sí ocurre en los procedimientos regulados en el numeral 4º del mismo precepto. En tal sentido, se extenderá la regla de decisión determinada en el A-613 de 2021[30].
III. CASO CONCRETO
11. La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Boyacá) y otra de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) La Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Mery Cubides Saavedra contra el Departamento de Boyacá y la Secretaría de Educación de esa entidad territorial.
(iii) Lo expuesto, debido a que la controversia planteada versa sobre la ejecución de una obligación que, de acuerdo con la demandante, está contenida en el Decreto Nacional 1171 de 2004 y los Decretos Departamentales 1399 del 2008 y 181 de 2010. Dichos actos administrativos, no se enmarcan en los previstos como ejecutables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términos del artículo 104 del CPACA. En tal sentido, conforme las consideraciones expuestas en el Auto 613 de 2021[31], reiteradas en los Autos 1033 de 2021[32] y 509 de 2022[33], y de acuerdo con los artículos 2.5 y 100 del CPTSS, la competencia para la ejecución de obligaciones emanadas de una relación de trabajo corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
(iv) En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias derivadas de una relación de trabajo, reconocidas en actos administrativos. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[34].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Mery Cubides Saavedra contra el departamento de Boyacá y la Secretaría de Educación de esa entidad territorial.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1508 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, para lo de su competencia y para que comunique esta providencia a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente y al Tribunal Administrativo de Boyacá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 004. ACTA DE REPARTO.pdf.
[2] Por el cual se reglamenta el inciso 6 del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso. Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 003. ESCRITO DEMANDA EJECUTIVA folios 23 a 25.
[3] Por el cual se define para la vigencia 2008, los establecimientos educativos ubicados en áreas de difícil acceso, de acuerdo a lo estipulado en el Decreto 1171 del 19 de abril de 2004, en el Departamento de Boyacá. Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 003. ESCRITO DEMANDA EJECUTIVA folios 26 a 54.
[4] Por el cual se determinan las áreas rurales de difícil acceso para los años 2005, 2006, 2007 y las instituciones educativas ubicadas en ellas, en acatamiento de una acción de cumplimiento. Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 003. ESCRITO DEMANDA EJECUTIVA folios 55 a 56.
[5] Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 003. ESCRITO DEMANDA EJECUTIVA folios 2 a 4.
[6] Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 006. AUTO NIEGA MANDAMIENTO DE PAGO.pdf.
[7] Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 006. AUTO NIEGA MANDAMIENTO DE PAGO.pdf folio 6.
[8] Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 013. AUTO CONCEDE RECURSO APELACION Y NO REPONE 2020-0152.pdf.
[9] Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 19DeclaraFaltadeCompetencia.pdf.
[10] ARTÍCULO 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: ( ) 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
[11] Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 19DeclaraFaltadeCompetencia.pdf Folio 4.
[12] Expediente electrónico CJU-1508. Archivo 22AutoPlanteaConflictoCompetencia.pdf.
[13] ARTÍCULO 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[14] Expediente electrónico CJU-1508. Archivo Correo Remisorio y Link.pdf.
[15] Expediente electrónico CJU-1508. Archivo Constancia de Reparto CJU 1508.pdf
[16] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[17] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[18] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[19] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[20] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[21] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[22] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[23] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[24] En este acápite se retoman consideraciones de los Autos 719 y 741 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[25] Expediente CJU-299. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En este caso, un pensionado de EMCALI solicitó librar mandamiento ejecutivo para lograr el cumplimiento de una obligación de hacer contenida en un acto administrativo que, según el actor, constituye un título ejecutivo. En particular, el demandante solicitó ordenar a la entidad accionada reajustar su pensión vitalicia de jubilación y reconocer, liquidar y pagar el mayor valor de su mesada pensional, desde el 1° de enero de 1994 hasta la fecha.
[26] Artículo 12. Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. ( ) Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.
[27] ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( )5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. ( ).
[28] Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. // Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.
[29] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[31] Expediente CJU-299. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[32] M.P. Diana Fajardo Rivera
[33] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[34] Auto 613 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.